排污許可作為環(huán)境許可中一項(xiàng)點(diǎn)源排放管理的核心工具，是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律對(duì)企業(yè)的排放行為和政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督做出規(guī)定，通過(guò)許可證法律文書(shū)加以載明的制度。在眾多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，建立排污許可制度不僅是實(shí)現(xiàn)面向環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、建立規(guī)范嚴(yán)格的企業(yè)環(huán)境執(zhí)法體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，也是現(xiàn)實(shí)的需要。
“近年來(lái)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作取得顯著成績(jī)，在空氣環(huán)境管理方面，環(huán)境質(zhì)量改善為核心，著力構(gòu)建大氣污染防治的新機(jī)制，全面落實(shí)‘大氣十條’，取得了積極進(jìn)展”。環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)趙英民日前公開(kāi)表示，雖然環(huán)境質(zhì)量管理取得積極進(jìn)展，但仍存在環(huán)保管理較為粗放、污染物排放總量過(guò)大、超標(biāo)排放或違法排放等問(wèn)題，未來(lái)將通過(guò)改革完善排污許可制度，全面推進(jìn)和完善環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)制度。
具體而言，是建立以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度，推動(dòng)排污許可條例的出臺(tái)，通過(guò)排污許可證監(jiān)管，為空氣質(zhì)量管理奠定基礎(chǔ)。其次，是制訂管理名錄，實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋，同時(shí)逐步將固體廢物和環(huán)境噪聲依法納入排污許可管理。再次，是出臺(tái)系列技術(shù)文件，提高許可證管理的科學(xué)性和精細(xì)化，規(guī)范許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、執(zhí)行和監(jiān)管。此外，還包括推行企業(yè)守法承諾，落實(shí)企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染管理新格局。
環(huán)境管理制度之變
對(duì)此，環(huán)保局一任局長(zhǎng)曲格平曾經(jīng)坦言，“環(huán)保部真正的、權(quán)力是環(huán)評(píng)”。作為從源頭預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目污染和破壞生態(tài)重要的一項(xiàng)環(huán)保法律制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度一直是環(huán)境管理制度的核心抓手。不過(guò)，由于政府部門(mén)在環(huán)評(píng)工作中“重審批、輕監(jiān)管”，導(dǎo)致很多環(huán)評(píng)報(bào)告的信息都存在虛假情況，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也成了協(xié)助造假的“幫兇”，用陳吉寧的話(huà)說(shuō)就是“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢(qián)”。
為此，環(huán)保部決定改革以環(huán)評(píng)為核心的整個(gè)環(huán)境管理制度。2015年12月，在“排污許可制度國(guó)際研討會(huì)”上，環(huán)保部長(zhǎng)陳吉寧曾明確指出，環(huán)保部正著手建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，并強(qiáng)調(diào)要將排污許可建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，進(jìn)一步整合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污交易、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度，實(shí)行排污許可“一證式”管理。
城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登介紹說(shuō)，過(guò)去，環(huán)評(píng)類(lèi)似于營(yíng)業(yè)執(zhí)照，只是孤立地確認(rèn)排污合不合法;改為排污許可證后，會(huì)根據(jù)這一地區(qū)的環(huán)境容量核發(fā)許可證，如果環(huán)境容量不夠就不發(fā)了，這樣一來(lái)環(huán)境管理就與環(huán)境質(zhì)量掛鉤了。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙笠鈞指出，過(guò)去在環(huán)評(píng)制度下，企業(yè)上一個(gè)項(xiàng)目只要環(huán)評(píng)報(bào)告通過(guò)就可以了，環(huán)保執(zhí)法來(lái)了，環(huán)保設(shè)施就打開(kāi)，走了再關(guān)上;將來(lái)頒發(fā)排污許可證，政府規(guī)定企業(yè)一年只能排多少污染物，企業(yè)則要根據(jù)自己的審計(jì)報(bào)告向政府部門(mén)“自證清白”，這樣就會(huì)促使企業(yè)自覺(jué)控制污染物，減少排放。
曾多年停滯不前
而事實(shí)上，長(zhǎng)期以來(lái)，停滯不前的企業(yè)排放許可制度幾乎是每一任環(huán)保部負(fù)責(zé)人都十分頭疼的問(wèn)題。
公開(kāi)資料顯示，企業(yè)排放許可制度又稱(chēng)排污許可證制度，這項(xiàng)許可是環(huán)境管理部門(mén)所頒發(fā)的、賦予組織和個(gè)人排放污染物權(quán)利的憑證，其目的在于明確排污單位在進(jìn)行污染物排放活動(dòng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)排污單位日常生產(chǎn)階段的排污行為控制。
“排放許可是法定的許可程序，排污者拿到許可證后才可以依法排污，同時(shí)許可證也是執(zhí)法監(jiān)督的一個(gè)基本依據(jù)。”中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)柴發(fā)合表示。在環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南看來(lái)，排放許可制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度，目前，美國(guó)、日本、德國(guó)、瑞典、俄羅斯以及我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)等均已對(duì)水污染物排放行為實(shí)行許可證管理。
此外，對(duì)于近年來(lái)我國(guó)力推的排污權(quán)交易制度來(lái)說(shuō)，排污許可也是一項(xiàng)關(guān)鍵要素。然而，我國(guó)的排污許可證制度實(shí)施了20多年至今仍在蹣跚起步。其實(shí)，早在2003年原環(huán)?？偩志蛦?dòng)了《排污許可證管理?xiàng)l例》立法工作，但在2009年推出征求意見(jiàn)稿之后卻戛然而止。
直至2014年，新《環(huán)保法》從頂層設(shè)計(jì)上增加了“依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”的內(nèi)容后，當(dāng)年底環(huán)保部才公布了《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見(jiàn)稿，但此后這項(xiàng)政策又默默退出了公眾的視線(xiàn)。
環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將迎重大利好
而在中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)宋國(guó)君看來(lái)，執(zhí)行排污許可證制度，把對(duì)污染源管理的所有制度都整合為排污許可證，進(jìn)行系統(tǒng)化、專(zhuān)業(yè)化、不重復(fù)地污染源管理，可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)一、信息共享等。雖然層面的排污許可證管理辦法尚未出臺(tái)，但是，一些地方已經(jīng)啟動(dòng)排污許可證制度管理試點(diǎn)。
獲得環(huán)保部批復(fù)，2016年5月，海南省“石化化工、火電和造紙行業(yè)排污許可證管理制度試點(diǎn)工作會(huì)議”召開(kāi)，正式啟動(dòng)排污許可證管理制度試點(diǎn)工作，一批11家石化化工、火電、造紙行業(yè)的企業(yè)今年底前完成排污許可證發(fā)放工作。
除了海南，浙江、山東等地也在積極推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)工作。但是，為什么從2014年底開(kāi)始征求意見(jiàn)至今將近兩年時(shí)間，層面的排污許可證管理制度遲遲未能出臺(tái)呢?上述知情介紹，排污許可證制度是一個(gè)整合性的制度，難點(diǎn)是已有的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)、管理模式需要進(jìn)行調(diào)整，環(huán)保部門(mén)內(nèi)部調(diào)整幅度會(huì)很大，雖然環(huán)保部已經(jīng)開(kāi)始調(diào)整了，包括成立了氣、水、土三司，但是，仍舊不夠，監(jiān)察、環(huán)評(píng)等部門(mén)的工作也需要調(diào)整。
“現(xiàn)在不僅是制度出臺(tái)，而是實(shí)施方案需要高層批準(zhǔn)，這是一個(gè)重大的改革。目前方案沒(méi)有公布，管理部門(mén)也沒(méi)有動(dòng)起來(lái)，公布了之后，肯定要?jiǎng)悠饋?lái)。”該知情說(shuō)。
同時(shí)，執(zhí)行排污許可證制度，對(duì)于環(huán)保市場(chǎng)而言，將帶來(lái)重大利好。宋國(guó)君認(rèn)為，排污許可證制度帶來(lái)的主要投資方向是工業(yè)污染的治理，企業(yè)不加大投資可能會(huì)達(dá)不到要求，還有就是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面，污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒廠等建設(shè)投入也會(huì)增加，影響是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的事情。